Lei Orçamentária Anual: entenda a proposta e o caminho das contas públicas no Congresso

A definição de quanto o governo federal poderá arrecadar e gastar ao longo de um ano passa por uma das principais discussões do Congresso Nacional: a Lei Orçamentária Anual (LOA). O projeto estabelece a previsão de receitas e despesas da União e organiza a distribuição dos recursos públicos entre áreas como saúde, educação, previdência, assistência social, infraestrutura e investimentos.
Para 2027, o governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT) encaminhou ao Legislativo uma proposta de orçamento de aproximadamente R$ 7,45 trilhões. O texto, identificado como Projeto de Lei do Congresso Nacional (PLN) 24/2026, está em tramitação na Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO), antes de seguir para votação conjunta de deputados e senadores.
O que é a Lei Orçamentária Anual
A LOA é a lei que organiza o orçamento público federal para determinado exercício financeiro. Ela estima quanto o governo espera arrecadar e fixa as despesas que poderão ser realizadas ao longo do ano.
Sua elaboração faz parte de um planejamento composto por três instrumentos legais. O primeiro é o Plano Plurianual (PPA), que estabelece diretrizes, objetivos e metas para um período de quatro anos. O segundo é a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), que define prioridades e orienta a elaboração do orçamento do ano seguinte.
A LOA é a etapa que transforma esse planejamento em uma previsão concreta de receitas e despesas. Os três instrumentos são complementares e precisam estar articulados para que as ações do governo tenham previsão orçamentária.
O orçamento federal também abrange três grandes conjuntos: o orçamento fiscal, que reúne receitas e despesas dos Poderes da União e de seus órgãos; o orçamento da seguridade social, que inclui ações de saúde, previdência e assistência social; e o orçamento de investimento das empresas estatais federais.
Como o governo distribui os recursos?
A elaboração da proposta começa no Poder Executivo, a partir das estimativas de arrecadação e das despesas previstas para o período. O planejamento considera fatores como crescimento econômico, inflação, arrecadação tributária, compromissos obrigatórios e regras fiscais.
Uma distinção importante é entre despesas obrigatórias e discricionárias.
As primeiras são determinadas por leis ou pela Constituição, como benefícios previdenciários, salários e transferências constitucionais. Já as discricionárias são aquelas cuja aplicação pode ser definida pelo governo dentro dos limites legais, incluindo investimentos e parte do custeio da máquina pública.
Na proposta para 2027, as despesas primárias estão limitadas a R$ 2,576 trilhões. Desse total, aproximadamente 91,7% correspondem a gastos obrigatórios, como benefícios previdenciários e despesas com pessoal. A parcela restante contempla investimentos e outras despesas discricionárias.
Entre os valores previstos estão R$ 272,2 bilhões para ações e serviços públicos de saúde e R$ 211,9 bilhões para manutenção e desenvolvimento do ensino. Desse último montante, R$ 141,2 bilhões são recursos considerados no cálculo do piso constitucional da educação. A proposta também prevê R$ 133,8 bilhões em investimentos públicos.
O projeto estima ainda o salário mínimo em R$ 1.741 a partir de janeiro de 2027. Todos esses valores estão sujeitos à análise e às possíveis alterações durante a tramitação legislativa.
Qual é o papel do Congresso?
Embora a proposta seja elaborada pelo Executivo, a aprovação do orçamento é uma atribuição do Congresso Nacional. Deputados e senadores podem analisar os números, questionar estimativas, propor alterações e apresentar emendas para modificar a destinação de recursos.
O primeiro espaço de discussão é a Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização, formada por parlamentares das duas Casas legislativas. É nela que ocorrem as audiências públicas, a análise das receitas previstas e a avaliação das propostas de alteração.
As emendas parlamentares podem ser apresentadas individualmente, por bancadas estaduais ou por comissões. Elas permitem que os congressistas indiquem recursos para determinadas ações, programas e localidades, respeitando as regras constitucionais e orçamentárias.
Na proposta de 2027, as emendas parlamentares de execução obrigatória somam aproximadamente R$ 44,8 bilhões, sendo R$ 28,5 bilhões em emendas individuais e R$ 16,3 bilhões em emendas de bancada estadual.
Depois da análise das sugestões, os relatores elaboram pareceres setoriais e um relatório geral, que precisa ser aprovado pela comissão antes de seguir para votação no Congresso.
Votação do orçamento
O calendário de tramitação da LOA de 2027 prevê uma série de etapas ao longo de novembro e dezembro.
As audiências públicas estão previstas para ocorrer entre 9 e 11 de novembro. O prazo para apresentação de emendas parlamentares vai de 6 a 23 de novembro, até as 22h do último dia.
Na sequência, serão analisados os relatórios de receita, preliminar e setoriais. A votação do relatório geral na Comissão Mista de Orçamento está prevista para 16 de dezembro. No dia seguinte, 17 de dezembro, deputados e senadores devem se reunir em sessão conjunta para votar a proposta.
Se aprovado, o texto segue para a Presidência da República, responsável pela sanção ou pelo veto, total ou parcial.
A Constituição estabelece que a proposta orçamentária deve ser apreciada pelo Legislativo até o encerramento da sessão legislativa. A previsão é concluir a votação antes do recesso parlamentar.
O orçamento pode mudar depois de aprovado?
Durante o ano, a arrecadação pode ficar abaixo das estimativas ou determinadas despesas podem exigir recursos adicionais.
Nesses casos, o governo pode adotar medidas de ajuste e solicitar ao Congresso autorização para abertura de créditos adicionais, conforme as regras legais. Existem créditos suplementares, destinados a reforçar dotações já existentes; especiais, para despesas que não estavam previstas; e extraordinários, voltados a situações urgentes e imprevisíveis.
O Congresso também exerce a fiscalização da execução orçamentária, acompanhando a aplicação dos recursos e a prestação de contas do Executivo.

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